Informe de fiscalización del Ayuntamiento de Betancuria (Fuerteventura), ejercicios 2006 y 2007

● ACUERDO DE ACTUACIÓN: dentro del Programa de Actuaciones de 2008 (Nº 5-2010).

● APROBACIÓN DE DIRECTRICES TÉCNICAS: 17/06/2009.

● TOMA EN CONSIDERACIÓN: 30/03/2010

● ALEGACIONES: 3/06/2010.

● APROBACIÓN DEFINITIVA: 29/07/2010.

● PRESENTACIÓN EN COMISIÓN PARLAMENTARIA: pendiente.

Fuerteventura, 17 de septiembre de 2010 | Gabinete de Prensa - Redacción.

En virtud del artículo 1 de la Ley Territorial 4/1989, de 2 de mayo, de la Audiencia de Cuentas de Canarias, a este órgano corresponde la fiscalización externa de la gestión económica, financiera y contable del sector público de la Comunidad Autónoma de Canarias, del que forman parte las entidades locales, según el artículo 2 de la misma Ley.

Atendiendo al artículo 11.b) de la citada Ley y al acuerdo del Pleno de la Audiencia de Cuentas de 27 de diciembre de 2007, en el que se aprueba el Programa de Actuaciones de 2008, se ha procedido a la fiscalización de la actividad económico-financiera del Ayuntamiento de Betancuria (Fuerteventura) correspondiente a los ejercicios económicos de 2006 y 2007.

Objetivos
La actuación fiscalizadora realizada ha sido de regularidad y ha estado limitada a los aspectos que se indican en el alcance, con el objetivo de verificar si las cuentas anuales y demás estados financieros expresan la imagen fiel del patrimonio, de la situación financiera, del resultado económico-patrimonial y de la ejecución del presupuesto, y también si la información económico-financiera se presenta según los principios contables que son de aplicación.

Alcance
Han sido objeto de la presente fiscalización los hechos generados por el Ayuntamiento de Betancuria en los ejercicios 2006 y 2007. Cuando ha sido preciso, por tener incidencia en los ejercicios fiscalizados, también se han analizado hechos de ejercicios anteriores y posteriores, abordando tanto los aspectos contables y presupuestarios como los patrimoniales, así como los de organización y control interno existentes en la entidad.

La información contable examinada ha sido la integrante de la Cuenta General, que se compone de:

-Balance
-Cuenta del resultado económico-patrimonial
-Estado de Liquidación del Presupuesto
-Memoria

Junto a estos elementos, también han sido objeto de examen otros aspectos relacionados directa o indirectamente con la Cuenta General, pero con incidencia en la gestión económico-financiera. El trabajo de campo concluyó el 20 de octubre de 2009.

Limitaciones al alcance
En el desarrollo del trabajo se han encontrado las siguientes limitaciones:

-No consta la existencia de inventario de bienes ni actualizado ni formalmente aprobado. En consecuencia, la valoración de los activos inmovilizados que figura en el balance no ha podido ser objeto de adecuada comprobación. La Corporación no efectuó la dotación correspondiente a las amortizaciones del inmovilizado, ni consta que el Pleno fijara los criterios para su dotación. Como consecuencia de la falta de la información indicada, no se ha podido evaluar el defecto de amortización acumulada del inmovilizado registrado a 31 de diciembre, ni, por tanto, el efecto que la dotación a la amortización anual tendría en la Cuenta de Resultados.

-La entidad no registró los compromisos de ingresos concertados en el ejercicio corriente ni realizó el seguimiento de los remanentes de crédito que se produjeron al finalizar el ejercicio económico como consecuencia de la liquidación y cierre del Presupuesto de Gastos. En consecuencia, los remanentes de crédito al final del ejercicio no han podido ser objeto de adecuada comprobación.

-La Corporación no realiza el seguimiento y control de los gastos con financiación afectada. Junto a ello, la carencia de un registro de los compromisos de gastos adquiridos con cargo a ejercicios posteriores ha supuesto una dificultad adicional al seguimiento de determinados proyectos y de las desviaciones acumuladas que, en su caso, pudieran producirse.

-La Corporación no contabilizó las operaciones previas a la regularización y cierre de la contabilidad, necesarias para adecuar los saldos de las cuentas a la auténtica situación que tienen los elementos patrimoniales y que se han de realizar mediante asientos directos desde contabilidad financiera. Por ello, no es posible determinar la auténtica situación que tienen los elementos patrimoniales al final del ejercicio.

-En la determinación del remanente de tesorería no se incluyeron los saldos de dudoso cobro, para los que el Pleno de la Corporación no había fijado el criterio de determinación de éstos. Como consecuencia de esta falta de información, no se ha podido evaluar el efecto que su dotación hubiera tenido.

-La Corporación no dispone de ningún mecanismo de registro y control de sus liquidaciones tributarias. Por ello, no es posible disponer de una seguridad razonable sobre la realidad de los saldos pendientes de cobro, ni emitir un juicio sobre éstos.

-Las empresas recaudadoras de tributos municipales no formularon cuentas de recaudación ni se realizó la liquidación final del contrato. Por esta razón, no es posible disponer de una seguridad razonable sobre la realidad de los saldos pendientes de cobro, ni emitir un juicio sobre ellos.

-La formalización en presupuesto de los cobros de la recaudación se llevó a cabo por la empresa suministradora del programa de contabilidad a partir de la información facilitada por el Ayuntamiento. No se ha aportado la información que sirvió de base para dicha formalización y, por lo tanto, no ha sido posible su comprobación.

► OPINIÓN Y CONCLUSIONES

(La versión íntegra de este apartado se halla en www.acuentascanarias.org,
donde se puede descargar todo el informe)

Conclusiones
A partir de los diversos análisis realizados en todas las áreas de actividad municipal y en relación con los procesos de control interno de las transacciones con repercusión económico-financiera, cabe hacer las siguientes apreciaciones:

-La Corporación ha contado con un deficiente sistema de control interno, con importantes debilidades, algunas de las cuales son contrarias a las disposiciones legales vigentes, entre las que destacan: no consta que se desarrollaran en toda su extensión las funciones de control y fiscalización interna de los diferentes procesos de ingresos y gastos; no constan antecedentes documentales de los procedimientos de gestión de los ingresos municipales y de su recaudación; se ha carecido de procedimientos para la tramitación de gastos, y no ha existido un adecuado control de los bienes del inmovilizado.

De lo expuesto se puede concluir la existencia de al menos algunas de las notas indiciarias de la responsabilidad contable, cuya efectiva determinación corresponde examinar, en su caso, al Tribunal de Enjuiciamiento Contable, quedando condicionada esta afirmación a las alegaciones que se presenten a esta conclusión.

-La inexistencia de procedimientos normalizados, así como las deficiencias en la fiscalización previa y posterior, han originado que el sistema de control presentase deficiencias que afectan a la organización, a los presupuestos, a la contabilidad, a los ingresos, a los gastos, a la rendición de cuentas, al inmovilizado y a la tesorería. Destaca en especial la inexistencia de un sistema contable continuo y uniforme y la carencia de controles previos, y que los registros de contabilidad no reúnen los requisitos exigidos en las normas dispositivas.

-En el registro de las operaciones, la entidad no aplicó siempre el principio contable de especificidad y uniformidad, consignando las operaciones en las cuentas y epígrafes que correspondan a su denominación y características.

-La entidad no registró los compromisos de ingresos concertados en el ejercicio corriente ni realizó el seguimiento de los remanentes de crédito que se produjeron al finalizar el ejercicio económico como consecuencia de la liquidación y cierre del Presupuesto de Gastos.

-La carencia de un registro de los compromisos de gastos adquiridos con cargo a ejercicios posteriores ha supuesto una dificultad adicional al seguimiento de determinados proyectos.

-En la aprobación de la Cuenta General no se siguió el trámite contemplado en el artículo 212 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, que aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, dado que, una vez aprobada inicialmente por el Pleno de la Corporación, se consideró automáticamente aprobada tras la no presentación de reclamaciones durante el plazo de exposición pública.

-La entidad no dispuso de un inventario de bienes actualizado (artículos del 17 al 36 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 1.372/1986 y regla nº 16 de la Instrucción de Contabilidad para la Administración Local).

-La Corporación no efectuó la dotación correspondiente a las amortizaciones del inmovilizado, ni consta que el Pleno fijara los criterios para su dotación.

-La entidad no registró en contabilidad los asientos directos en aquellos casos en que no se generaban automáticamente desde la contabilidad presupuestaria.

-La Corporación no realiza el seguimiento y control de los gastos con financiación afectada, lo que implicó que en la determinación del resultado presupuestario no figuran ajustes por las desviaciones anuales en los proyectos de gasto. En el remanente de tesorería no se ha calculado el exceso de financiación afectada.

-En la determinación del remanente de tesorería no se incluyeron los saldos de dudoso cobro. Tampoco fijó el Pleno de la Corporación el criterio para su determinación.

-Si bien en la ordenación de las tasas los acuerdos de establecimiento y modificación deben adoptarse a la vista de informes técnico-económicos en los que se ponga de manifiesto la previsible cobertura del coste de aquéllas, para la tasa por concesión de licencias urbanísticas y por servicio de recogida de basuras se comprobó que dichos informes no constaban.

-El cobro de valores recibo y de liquidaciones fue gestionado de forma sucesiva por dos empresas externas, para las que no consta que se tramitara expediente

alguno de adjudicación. Éstas realizaron actuaciones que iban más allá de una mera colaboración, invadiendo funciones que venían atribuidas por las normas de aplicación a la propia Corporación.

-No consta que las empresas recaudadoras de tributos municipales formularan cuentas de recaudación. Tampoco consta la liquidación final del contrato ni la entrega formal de los valores pendientes de cobro a la Corporación por la primera de las empresas. La empresa únicamente entregó al Ayuntamiento una base de datos en la que constaba la deuda tributaria por tercero, concepto y ejercicio, sin que se realizara comprobación alguna por la entidad ni se entregaran por la empresa los expedientes. Tampoco consta una entrega formal a la segunda empresa, que sólo se hizo cargo de los valores no prescritos.

A la finalización de su actividad, la segunda empresa remitió al Ayuntamiento, entre otra documentación, unos cuadros de gestión correspondientes a los ejercicios 2006, 2007, 2008 y 2009, en los que se relacionaba, diferenciando por concepto tributario y ejercicio, los cargos formulados. Dichos cuadros sólo aportan información agregada de lo pendiente del ejercicio anterior, lo cargado en el ejercicio, lo recaudado y lo pendiente a 31 de diciembre. No consta que se haya procedido a la comprobación de estos datos, ni que se haya dado ningún tipo de trámite.

De lo expuesto se puede concluir la existencia de al menos algunas de las notas indiciarias de responsabilidad contable, cuya efectiva determinación corresponde examinar, en su caso, al Tribunal de Enjuiciamiento Contable, quedando condicionada esta afirmación a las alegaciones que se presenten a esta conclusión.

-La formalización en presupuesto de los cobros de la recaudación se llevó a cabo por la empresa suministradora del programa de contabilidad sobre la base de la información facilitada por el Ayuntamiento. No se ha aportado la información que sirvió de base para dicha formalización.

-En los ejercicios fiscalizados, la Corporación no inició el procedimiento de apremio en vía ejecutiva, lo que implica que entre los deudores se constate la existencia de valores que pudieran estar incursos en los supuestos legales de prescripción.

De lo expuesto se puede concluir sobre la existencia de al menos algunas de las notas indiciarias de la responsabilidad contable, cuya efectiva determinación corresponde examinar, en su caso, al Tribunal de Enjuiciamiento Contable, quedando condicionada esta afirmación a las alegaciones que se presenten a esta conclusión.

-La Corporación no dispone de ningún mecanismo de registro y control de sus liquidaciones tributarias; por ello, no es posible obtener una seguridad razonable sobre la realidad de los saldos pendientes de cobro, ni emitir un juicio sobre éstos.

De lo expuesto se puede concluir sobre la existencia de al menos algunas de las notas indiciarias de la responsabilidad contable, cuya efectiva determinación corresponde examinar, en su caso, al Tribunal de Enjuiciamiento Contable, quedando condicionada esta afirmación a las alegaciones que se presenten a esta conclusión.

-La Corporación dispuso en los ejercicios fiscalizados de un acuerdo de funcionarios en el que algunos artículos resultaban nulos de pleno derecho, por vicio de incompetencia, al afectar a materias excluidas de la negociación colectiva.

-En el análisis realizado sobre los pagos “a justificar” se comprobó lo siguiente: que no existían nombramientos para gestionar este tipo de gastos, que no se rindió cuenta justificativa del gasto realizado ni se realizó fiscalización de ésta y que no constaba la existencia de solicitud de los fondos por los perceptores ni resolución del alcalde sobre la autorización del gasto. Además, la expedición de la orden de pago no se acomodó a ningún plan de disposición de fondos de la tesorería, ya que se careció de éste. Las órdenes se expidieron por motivos distintos de la imposibilidad de acompañar los documentos en el momento de su pago.

-En los expedientes relativos a las subvenciones por la “rehabilitación de vivienda rural” se comprobó que: las facturas presentadas en todos los casos no ascienden al presupuesto de la obra y no se ha dejado constancia de la justificación de la subvención en los ejercicios 2000 y 2005. En ocasiones no se ha dejado constancia del informe de los servicios técnicos municipales en el que se haga referencia a la finalización de las obras y al coste real de los conceptos subvencionados. En algún caso, no consta factura alguna.

De lo expuesto se puede concluir sobre la existencia de al menos algunas de las notas indiciarias de la responsabilidad contable, cuya efectiva determinación corresponde examinar, en su caso, al Tribunal de Enjuiciamiento Contable, quedando condicionada esta afirmación a las alegaciones que se presenten a esta conclusión.

-De la fiscalización llevada a cabo se desprende una diferencia entre el importe de la deuda recogido en el balance de situación y la relación de operaciones vigentes.

-En las operaciones de endeudamiento vigentes en los ejercicios fiscalizados se comprobó que:

*En la concertada con la Caja Rural: la Corporación no aplicó en la selección de la entidad financiera el régimen jurídico de los contratos privados, cuando se aplicó a la financiación de gastos corrientes. En un certificado del secretario-interventor se indica que la modificación de crédito se tramitó de conformidad al Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, lo que no se correspondía con la realidad. En él también se afirma que no es necesaria la autorización por ser el ahorro neto positivo y no exceder el endeudamiento del 110% de los ingresos corrientes, circunstancia ésta para la que no consta que hiciera estudio o cálculo alguno. No consta que previamente a la concertación o modificación de la operación de crédito se emitiera informe de la intervención en el que se analizara la capacidad de la entidad local para hacer frente, en el tiempo, a las obligaciones que de aquéllas se deriven para ésta. El Pleno de la Corporación del 1 de junio de 2007 acordó modificar las condiciones del préstamo, cuando con fecha anterior al acuerdo se había firmado la póliza con las nuevas condiciones, sin que conste la autorización del Ministerio de Economía y Hacienda.

*En la primera de las concertadas con la Banca March, se firmó la póliza de préstamo sin que conste que se tramitara expediente alguno. Posteriormente, se firmaron dos nuevas pólizas de préstamo para la refinanciación de la deuda viva pendiente, sin que conste la autorización del Ministerio de Economía y Hacienda.

*En cuanto a la segunda concertada con la Banca March, no consta que se tramitara expediente alguno. Aunque se trataba de una operación de tesorería, se contabilizó como operación presupuestaria. Con fecha de 13 de febrero de 2008 se formalizó una modificación de la póliza de préstamo, sin trámite alguno ni autorización del Ministerio de Economía y Hacienda. En claro incumplimiento del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas y el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, se convirtió en una operación a largo plazo.

*En cuanto a la concertada con la Caja Insular de Ahorros, por importe de 81.000 euros: en el Pleno ordinario de 21 de octubre de 2005 se dio cuenta del decreto de la Alcaldía-Presidencia de 4 de octubre de 2005, por el que se suscribió una operación de tesorería. Con fecha 31 de octubre de 2005, en ejecución del citado Decreto, se formalizó una póliza de préstamo personal de libre disposición a nombre del Ayuntamiento, con vencimiento el 31 de octubre de 2015, sin trámite alguno ni autorización del Ministerio de Economía y Hacienda. En claro incumplimiento del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas y el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, se configuró como operación a largo plazo.

*Consta un contrato de préstamo a corto plazo con el Banco de Crédito Local de España de 31 de diciembre de 2004, por lo que su fecha de cancelación era el 31 de diciembre de 2005, por un importe 59.178 euros. No consta su renovación. En el ejercicio 2006 se localizó un pago por importe de 533 euros en concepto de cobro de préstamo. Figura contabilizado con fecha 1 de marzo de 2006 en el concepto 911.00.00, “Amortización Préstamo Plan O y S”.

De lo expuesto se puede concluir sobre la existencia de al menos algunas de las notas indiciarias de la responsabilidad contable, cuya efectiva determinación corresponde examinar, en su caso, al Tribunal de Enjuiciamiento Contable, quedando condicionada esta afirmación a las alegaciones que se presenten a esta conclusión.

-En operaciones no presupuestarias figuraban “Pagos pendientes de aplicación” con un saldo a 31 de diciembre de 2007 de 1,4 millones de euros, que se corresponden con pagos por amortizaciones e intereses de préstamos, obras y suministros de los ejercicio 2001 a 2005 y facturas varias del periodo 2000 al 2007.

-No se realizaron planes de tesorería a corto y medio plazo que cifraran y periodificaran las necesidades de efectivo, de forma que se minimizara el acceso al crédito y se optimizara la rentabilidad de los saldos a favor de la entidad.

Recomendaciones
Como consecuencia de la importancia de las conclusiones expuestas, la entidad debe hacer un esfuerzo por mejorar su organización, procedimientos y controles internos, con el fin de dar cumplimiento a la normativa aplicable y, en especial, a lo siguiente:

-Para el cumplimiento de sus fines, debe dotarse de procedimientos adecuados que permitan asegurar el control de las operaciones, posibilitar la interrelación entre los diferentes servicios y crear un sistema de archivo de documentación y formación de expedientes con el objeto de que todas las operaciones queden suficientemente acreditadas y justificadas.

-Deben llevarse en la recaudación municipal los registros necesarios para el adecuado control de ésta, que a su vez tienen que guardar relación con los de la contabilidad municipal.

-La Corporación debe constituir la Comisión Liquidadora de la Recaudación, cuyos miembros deben ser nombrados a propuesta conjunta de la Intervención y Tesorería, con el objeto de realizar la comprobación material y técnica de los estados de situación de las operaciones recaudatorias llevadas a cabo por las empresas recaudadoras.

-La entidad debe realizar un control más eficaz de la aplicación del principio contable de especificidad y uniformidad, consignando las operaciones en las cuentas y epígrafes que correspondan a su denominación y características.

-Con el objeto de llevar un control exhaustivo de todos los elementos del inmovilizado que deben figurar en el balance de situación, es conveniente crear un registro extracontable, donde, de forma individualizada para todos los elementos, figure la información relativa a la situación jurídica, precio de adquisición, coste de construcción o valor de mercado, gastos asociados que sean activables, vida útil prevista, valor residual, método de amortización e importes amortizados.

-El registro de inmovilizado a efectos contables debe permitir mantener los datos que figuran en el inventario de bienes, de tal forma que se dé la necesaria correlación entre sus datos y los que figuran en el balance de situación.

-La Corporación debe realizar el seguimiento y control de los gastos con financiación afectada que afectan al cálculo del resultado presupuestario y del remanente de tesorería; así como llevar a cabo el registro de los compromisos de gastos adquiridos con cargo a ejercicios posteriores, lo que facilita el seguimiento de los proyectos de gastos.

-El Sistema de Información Contable debe proporcionar al Ayuntamiento información sobre los créditos incorporables y no incorporables, para lo que debe realizarse el control y seguimiento de los remanentes de crédito.

-Se debe establecer un control más eficaz de la recepción, aplicación y justificación de las transferencias y subvenciones otorgadas, para dar cumplimiento a los principios de publicidad, concurrencia y objetividad.

-Para conocer y cuantificar de forma exacta los derechos y obligaciones, debe procederse a la formación y depuración de la agrupación de ejercicios cerrados de ingresos y gastos, a la evaluación de la posibilidad de cobro o exigibilidad del pago en función de su antigüedad y prescripción.

-La Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, en sus artículos 26.3, y 36.1 b), así como el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, que aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de régimen local, en su artículo 30.6 a), b), i), atribuye a las diputaciones provinciales la competencia para la prestación de asistencia a la entidades locales de la provincia, especialmente a las de menor capacidad económica y de gestión. Estas asistencias básicamente se concretan en las de tipo jurídico, económico y contable, además de las que garanticen a aquéllas el desempeño de las funciones de fe pública, asesoramiento legal preceptivo, control y fiscalización interna en materia económica y contable. Estas últimas están reservadas a su prestación a través de funcionarios con habilitación de carácter estatal. Por otra parte, el artículo 41 de la Ley 7/1985 atribuye a los cabildos insulares las competencias de las diputaciones provinciales, entre las que se encuentran las del artículo 36.1 b) de la propia ley y las del artículo 30.6 a), b), i), del Real Decreto Legislativo 781/1986.

Por ello, dadas las múltiples limitaciones del aparato administrativo puestas de manifiesto en el presente informe, se recomienda el cumplimiento de este mandato legal mediante el apoyo por el Cabildo Insular de Fuerteventura en las necesidades de asesoramiento de orden económico, jurídico y procedimental administrativo al Ayuntamiento de Betancuria, para lo que es preciso la solicitud de éste por parte del Ayuntamiento.

No obstante, además de las exigencias para la satisfacción de las necesidades en este orden, también es precisa la cooperación insular en un marco más amplio que abarque todos los aspectos competenciales de la entidad, para así poder alcanzar, con el apoyo del Cabildo, cualquier necesidad de asesoramiento y asistencia en el orden jurídico, económico y contable, de contratación administrativa y laboral, y, a la postre, cualquier parcela que recaiga sobre la competencia en el ámbito que queda reseñado.

Distinta normativa sectorial viene recurriendo a los cabildos insulares para atribuirles funciones de cooperación hacia los ayuntamientos y demás entidades locales de su ámbito territorial. Así, por ejemplo, la Ley 30/2007, de Contratos del Sector Público, en su disposición adicional segunda posibilita que los municipios de población inferior a 5.000 habitantes suscriban convenios de colaboración con los cabildos para la encomienda de gestión de los procedimientos de contratación.

Dentro de las competencias asignadas a las instituciones insulares por la normativa ya indicada también recae sobre la responsabilidad de éstos los asesoramientos y asistencias previstas para la atención de funciones reservadas a funcionarios con habilitación estatal en aquellas entidades locales que de manera circunstancial o puntual requirieran de estos servicios.

Para ello, se recomienda que el Cabildo Insular de Fuerteventura, en este orden de cosas, adopte el compromiso para su prestación, a cuyo efecto se deben elaborar los correspondi